老包上山奔小康

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福建集体山林管理体制改革述评

魏章官

“老包”（家庭承包）早已下田下海了。可是，过去长期以来，福建省集体林木、林地所有权和经营权一直没能从“两权合一，统一经营”的传统经营模式中解脱出来，仍然“统得过严，管得过死”，以致产权主体的林农缺乏林木经营自主权、处置权和收益权，出现了“谁造不能谁有，谁砍不能谁卖，谁卖不能谁得”的怪现象。

比起经济各行业的改革，林业，可以说是计划经济体制改革的 一个堡垒。怎么突破这个“堡垒”呢？

在永安市永浆村，群众听说集体林可分户承包，奔走相告，开会那天，会场座无虚席，村民普遍带足押金，争相投标；清流县东华乡陈志峰牵头筹资万元，承包1.2万亩山林，创办了私营林场。

尤溪县梅仙村余龙飞一人投入35万元，租赁山地多亩，营造绿竹；建阳市条岭村户林农都参与公益生态林管护承包，天天都有人巡山护林，谁也不敢上山偷砍树……

这是记者近日到几个林区采访时的所见所闻。林农说：“我们早盼望集体林能像田地那样承包到户，现在实现了，我们都很积极去干。”

据悉，今年8月中旬省林业厅在武平县召开集体林木、林地产权制度改革研讨会，总结交流了几个重点林区改革经验做法之后，有力推动了“老包”上山。

一，集体营林弊端多

过去“老包”没上山，集体营林存在许多弊端。

先看个例子：古田县 田镇有个村几十户农民过去在边远的鼎窟荒山合股营造松木多亩，今年初这些户要求把松木发包给本村几户采伐卖钱，可村里有的干部硬说这是“集体林”，不能由个人砍了卖。干群争执起来，群众苦于没有林权证。

群众公认是他们造的林，村干部要多收比规定多几倍的山价款，有个干部还要求让他的一个亲戚（没参加造这片林）入一份“干股”，才给盖公章办采伐手续上报，群众不答应，至今上报不了。

像这样的事例绝非仅有。一些地方的个体林木、林地界限不清，村集体有意无意地把个体林与集体林并在一起发包给个人砍伐，而且这里面不乏权力包、人情包和低标包，村主干坐收“红包”。

林农至今还成不了集体林木、林地经营及其收益分配的主体，几乎到处都有。不少地方的集体林成了“干部林”，林业收益由村干部暗箱“操作”，有补不完的干部补贴，吃不完的“接待”聚餐，干不完的公益事业……而群众对“绿色金库”，见“绿”难见“金”。即使是个人拓荒造林，也没采伐权，体现不了“谁造谁有”。

还由于不少地方存在“重取轻予”问题，“一税轻，二费重，集资摊派无底洞”，“木头钱成了水里盐，七除八扣没剩几个钱。”林农收益差不多只赚了点工钱。群众望山兴叹：“谁造不能谁有，谁有不能谁砍，谁砍不能谁卖（近年林农才有销售权），谁卖不能谁得，这是什么规矩？”

改革开放到了今天，包括福建在内的南方集体林区的林权、山权还没从传统经营模式中解脱出来，主要反映在集体林木、林地所有权和经营权“两权合一，统一经营”的“一统二管”上，过分强调林业国有和集体所有制，统得过严，管得过死，产权主体的林农缺乏林木经营自主权、处置权和收益权，林业资源难以盘活。有关林业的法规 策也相对滞后。有关专家学者把林业“一统二管”称之为计划经济体制的 一个堡垒。

上个世纪80年代中期，老“包”就已步入千家万户，耘田耕海，怎么迟迟难以上山？广大林农迫切希望把农田家庭承包延伸到山地，实行集体林木、林地分户经营，确立自己营林的主体地位，真正做到“山有主，主有权，权有责，责有利”。

二，耕者要有其山

历史和现实都表明，产权问题极大地影响到农民造林积极性和林业的发展。解放初期，福建省依靠农民个体和互助组造林，大获成功。

后来，办高级社摘公社化，实行“一大二公”，将土改分户的山林和个体营造的林果折价或折股收归集体，农民除了在房前屋后和自留山种树栽果外，自愿到集体林地造林，几乎绝迹。由集体组织的造林，像搞“运动”一样，农民基本是尽义务，所谓报酬只记工分，纳入种粮收益中分配，反使工分值降低。见效慢的林业到了 十年后收益之时，普遍没有也难于按当年造林工分按劳计酬。因此，严重挫伤了农民造林积极性，他们非但不主动造林，反而偷砍滥伐林木，以致“文革”以来直到改革开放前夕，出现了“年年造林不见林，年年旧地再造林”的怪现象。

到了改革开放以来，福建才开始出现林业家庭自营和承包荒山造林种果，农民造林积极性有所提高。特别是后来行 推力、补以财力、各方合力，才加快消灭宜林荒山步伐。目前，福建林业用地.83万公顷，占总面积的74.22%，有林地面积.37万公顷。尽管20

世纪七八十年代，福建林业实行“三定”工作，但95%以上的山林确定为集体和国家二级所有，林农只分到一点“自留山”。有些地方在20世纪五六十年代，还把集体林拨交给国营伐木场经营，到后来采伐时只付给村集体一定比例的林价款，农民根本得不到实惠。

这样，就造成大面积松杉林名曰集体经营管理，实际上无人抚育管护的局面。特别是中幼林过密，间伐 策不够优惠并不落实，雇 代，其材卖钱顶不了工钱而普遍得不到间伐，一般只是山脚周边看得见的林木阔伐一圈，以致不少地方林木难成材，“满目青山无大树”。

有的地方连 策允许的竹林分户经营都不准干。前几年，闽东有的村农民偷偷认竹为己，暗中分户经营。建瓯市过去就因林农要求竹山分户、干部顶牛而闹起“竹山风波”。对集体大片松杉用材林，前些日子不少地方更不敢公开说分道包。

由于经营主体与收益脱钩，集体林“大锅饭”群众吃不到或吃得甚少，就出现了三个难题：一是造林难。群众造林被动应付，投工投资少，造林质量下降。二是护林难。群众认为集体林“不砍白不砍，砍了也白砍”，“要致富，上山去砍树”，而有责任心的干部则是“抓人堵路又扛树”，造成矛盾，怨声迭起。三是灭火难。集体林火烧山，事不关己，任其烧掉。事实证明，不改革林业经营体制、运行机制和分配制度，就造成我省林业可持续发展的体制性障碍。但是，对于这项改革，一些地方的干部不理解不得力，甚至反对。这是为什么?

一个重要原因，是某些干部觉得集体林这锅现成的“大锅饭”，不能让村民你一瓢我一瓢舀光，使他们损失权利。当然，他们也当心集体林分户经营后，会被砍光卖光。

在采访中，林农说：“集体林如果能像果树那样明晰产权，我们就会像对待自家果树那样经营侍弄林木。”在秋末雨后如阳春的日子里，记者看到，凡是林木、林地有其主的地方，群众造林、育林和护林的热情空前高涨。

三，确立营林主体

林木的生产，在许多人的眼里就是到山上把树种下，就可以等着收益了，殊不知也要有相应的投人和认真的管护，才有回报。但必须确立农民的营林主体地位，农民才有真正回报的兑现。

目前，福建不少地方的山林名为集体，实无主体，长期形成“山（林）无主，主无权，权无责，责无利”的局面。农民形象地比喻说：“林区没有林农，靠山无法吃山。”既然农民群众是集体林造林的主体，也应该是林木管护、木材经营和林业收益分配的主体。

我国早在年就提出林木“谁种谁有谁得利”，改革开放后又反复强调并完善这项 策，但没有很好地抓落实。比如，农民利用自留山和承包荒山造林，由于林区普遍没有办证机构，造林者普遍拿不到林权证和经营许可证，有的虽然订了承包合同，但不完善。当个体林、承包林与集体（村和乡镇）发生产权争执时，集体可拿出林业“三定”时 府发的山林权证。法院判决时是以山林权证为依据的，往往把有争议的个体林和承包林判给集体，农民个体就得败诉。

福建森林覆盖率居全国首位，但森林资源并不多。由于年大炼钢铁和十年“文革”浩劫等历史原因，森林遭到严重破坏，加上改革开放以来集体新造松杉“两棵树”成过熟林少，中幼林多，以致全省森林覆盖率尽管高达60.5%，但森林资源每公顷林地木材蓄积量仅60立方米，比全国平均数96立方米低，与世界 的立方米相差悬殊。可伐林面临“青 不接”的断档境地。

在这种情况下，改革林业集体经营体制，提高农民营林积极性，显得更重要更紧迫。改革的重点和难点是村级统一管理的用材林和竹林等，改革的核心是林木、林地产权问题，使之所有权和经营权“两权分离”，建立以家庭承包为主的林业生产责任制，并实行产权多元化，引入私营灵活机制，发展个体林和私营林场。同时，通过活立木和林地转让、租赁、拍卖、抵押、股份等形式，确立农民为营林主体，实现林业商品化市场化经营。

四，改革从何着手

集体林经营体制改革势在必行。这是因为过去长期以来福建省占95%以上的山林为集体和国家所有，所有权和经营权“两权合一，统一经营”，统得过严，管得过死，成了林业可持续发展和建设林业强省的体制性障碍。

前段广东省已率先进行了集体林分户经营的改革，但福建这项改革从何着手呢？由于目前这项改革还有难度，就需要我们拿出相应的对策。业内人士认为，思想观念的更新极其重要，应该以邓小平同志“三个有利于”为标准，消除“左”的影响，不要怕“资本主义的东西多了”。各级 府和有关部门在这项改革中主要是 策引路，试点开路，提供服务。特别是乡村干部不要怕集体林分户承包会失权失利，也不要担心会被乱砍乱伐。当年田地大包干，有些人不是当心粮食征购难和私下买卖田地乱建房，更当心搞“资本主义”吗？结果，事实证明这些担心是多余的。问题的关键不在于管理体制的改革，而在于改革后的新体制如何完善的抓好落实，以发挥新体制的新优势。

根据改革开放以来的一系列 策和我省实际工作经验，应允许集体商品林和林地承包到户，子女有继承权，中途可转让，转让时应通过评估公司评估作价。承包期满后，应允许山上的活立木由承包方会同发包方、林 部门作价回收、转让销售或在国家财 充足的情况下收买为生态保护林；村集体可在农户木材收益中提取一定比例的林价款（山租)，或允许有条件的行 村预留一定比例的林地由村集体经营，以解决村集体收入问题；分户承包的林木、林地要确定合理的承包、转让或租赁期限，这个期限以林木轮伐期为准，松杉不低于30年；对禁伐的生态公益林，在 府财力允许的前堤下，可否考虑实行逐年赎买 策，并落实管护责任制；放活商品林经营，在确保森林长大于消以及采伐迹地更新造林不搁荒的前提下，允许林农自主生产经营，谁造（谁承包）谁砍谁卖谁得；对于林业税费，可由承包者以林地面积和承包年限为依据，一次性或分年缴纳；切实降低林业税费，减少中间流失，转变我省原木价格比从国外省外购入的原木到岸价还高的怪现象，以便与WTO接轨，参与国际市场竞争。

总之，在林业体制改革中，必须围绕“明晰所有权，放活经营权，确保收益权，落实处置权”来进行。通过改革，要有利于森林资源的培育、保护和发展；要有利于国家增税、集体增财、农民增收；要有利于提高我省林业生产力。

从田地往山地的跨越，是温饱往小康的跨越。在八闽“八山—水一分田”中，我们已让“老包”抓了“一分田”，岂能忽视“八山”?潜力在山，致富在山，应该做到耕者有其山，靠山能吃山。

事实已经证明，老“包”下田，农民得温饱；事实也将证明，老“包”上山，林农奔小康。

(年11月11日福建日报，年10月3日选发，上文有删节）